Pembelajaran dari Polemik PPN

Konsolidasi fiskal menjadi tema sentral Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN). Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2020 mengamanatkan mulai 2023 APBN harus kembali patuh pada pakem awal yang membatasi defisit maksimum 3% dari produk domestik bruto (PDB).

Program konsolidasi fiskal ditandai dengan peningkatan penerimaan dan/atau pemotongan belanja pemerintah guna menekan defisit. Dari dua opsi yang tersedia, otoritas fiskal tampaknya lebih memilih untuk meningkatkan penerimaan. Pos penerimaan selama ini memang menjadi titik rapuh bangunan APBN.

Pemotongan belanja pemerintah niscaya dihindari mengingat sebagian besar merupakan pengeluaran wajib yang tidak bisa diutak-atik. Lagi pula, rasio antara belanja pemerintah dan produk domestik bruto relatif rendah, sehingga pemotongan belanja negara berisiko menghambat pemulihan ekonomi nasional.

Dari sejumlah upaya yang digeber pemerintah guna menggenjot penerimaan negara, wacana perubahan tarif pajak pertambahan nilai (PPN) agaknya yang paling santer menuai kontroversi. Tarif normal PPN, misalnya, akan dinaikkan dari yang berlaku saat ini 10% menjadi 12%.

Kenaikan tarif PPN itu sejatinya masih dalam rentang toleransi. Undang-Undang Nomor 42 Tahun 2009 memang mengizinkan tarif PPN berada di interval antara 5% sampai 15%. Bahkan rentang tarif PPN akan diperlebar. Tarif PPN 25% akan dikenakan pada barang-barang mewah.

Polemik pun meledak tatkala tarif bawah PPN 5% akan dikenakan pada sembako (sembilan bahan pokok) yang sebelumnya bebas PPN. Kebutuhan pokok yang ditentukan Undang-Undang Nomor 42 Tahun 2009 mencakup beras, gabah, jagung, sagu, kedelai, garam, daging, daging segar tanpa diolah, telur, susu, serta buah dan sayuran.

Klarifikasi pemerintah bahwa pengutipan PPN sembako ditujukan untuk memenuhi asas keadilan, tidak mampu meredakan kegaduhan. Beras premium yang harganya sepuluh kali lipat dari beras biasa serta daging segar wagyu yang akan terkena tarif khusus PPN 25% dipersepsikan juga diterapkan pada komoditas reguler.

Argumen bahwa pemungutan PPN sembako sama sekali tidak dimaksudkan untuk menambah penerimaan negara, belum sepenuhnya bisa diterima. Klausul yang menyatakan komoditas tertentu yang sangat dibutuhkan masyarakat bisa dikenai tarif PPN final 1% dipandang tetap saja mencederai rasa keadilan tadi.

Tarif final, normal, atau khusus yang diacu, PPN sebagai instrumen konsolidasi fiskal sudah dari sono-nya menyisakan sejumlah persoalan. Perangkat PPN tidak mampu membedakan kategori pembelinya. Semua lapisan masyarakat membutuhkan produk yang terkena PPN, terlepas dari kemampuan finansial mereka masing-masing.

Konsekuensinya, penetapan sembako sebagai objek pajak niscaya akan menyulap PPN menjadi pajak regresif yang semakin menekan daya beli, khususnya bagi masyarakat berpenghasilan rendah. Porsi pendapatan segmen masyarakat ini lebih banyak dialokasikan untuk memenuhi kebutuhan pokok.

Hal yang sama juga terjadi pada subsidi. LPG 3 kilogram (kg) warna melon disubsidi agar harganya terjangkau untuk masyarakat miskin. Faktanya, pemerintah kewalahan dalam mengisolasi peruntukan LPG 3 kg itu hanya khusus bagi warga miskin. Masyarakat yang secara ekonomi lebih kuat toh tetap bisa menikmatinya.

Alhasil, perlakuan fiskal yang mendasarkan diri pada objek berpotensi salah sasaran. Pemberlakuan PPN atas dasar jenis komoditas niscaya menimbulkan banyak pengecualian guna mengakomodasi kepentingan kelompak masyarakat bawah. Regulasi fiskal akan kompleks jika mengandung banyak pengecualian.

Tensi kompleksitas PPN sembako kian tinggi karena pemungutan PPN berbasis pada harga jual produk. Oleh karena itu, PPN bisa dipungut di setiap titik rantai pasok. Rantai pasok suatu produk, hasil industri misalnya, bisa panjang. Konsekuensinya, ongkos pengumpulan PPN pun menjadi jauh lebih tinggi.

Hal ini sedikit berbeda dengan pajak penjualan (sales tax). Pajak penjualan lebih spesifik menyasar pada siapa sesungguhnya pengguna akhir (end user) sehingga sasarannya lebih terfokus. Dengan demikian, isu keadilan distribusi beban pajak (tax burden), terutama jenis pajak tak langsung, bisa jelas dipetakan.

Lebih lanjut, PPN yang mengacu pada harga produk memiliki implikasi yang tidak ringan. Harga komoditas sektor ekstraktif (seperti pertanian dan pertambangan) tipikal lebih rendah daripada produk industri olahan. Artinya, PPN yang bisa dipungut atas sembako (tanpa pengolahan) juga akan relatif kecil.

Alhasil, pengutipan PPN atas sembako dengan tarif 1% atau bahkan 5% pun tidak praktis akan signifikan mengerek penerimaan negara. Argumen mula-mula bahwa PPN atas sembako tidak ditujukan untuk menambah penerimaan negara dari pos perpajakan agaknya terjustifikasi di sini.

Kalaupun ada penerimaan dari PPN sembako, kemungkinan besar ia akan digunakan untuk membiayai ongkos pengumpulan PPN di sektor industri. Strategi ‘subsidi silang’ parsial semacam ini lazim dilakukan pada saat sektor industri masih dalam fase resesi, sementara sektor primer sudah mampu bangkit.

Problematika PPN sembako di atas secara umum bisa digeneralisasi pada kenaikan tarif PPN normal. Sebagaimana diteorikan dengan kurva Laffer (1974), penerimaan negara malah bisa menurun tatkala kenaikan tarif efektifnya telah terlampaui. Tarif PPN 10% agaknya sudah mencapai titik optimum.

Tarif 10% itu sudah setara dengan margin keuntungan. Oleh karenanya, kenaikan tarif PPN dikhawatirkan mengusik kondisi Pareto Optimum. Pengusaha harus rela mengurangi margin keuntungan agar harga jual tidak naik terlalu tinggi.

Namun, jika pengusaha kukuh mempertahankan margin laba, mereka akan menggeser semua beban kenaikan tarif PPN pada konsumen. Imbasnya, harga barang yang terkena kenaikan tarif PPN akan naik dan efek domino pun akan bekerja pada harga seluruh komoditas mata rantainya. Tenaga beli masyarakat, lagi-lagi, akan tergerus.

Situasi semacam ini toh sudah pernah dialami Arab Saudi. Tahun lalu pemerintah Arab Saudi meningkatkan tarif PPN dari 5% menjadi 15% yang berlaku mulai Juni 2020. Kebijakan fiskal itu melejitkan inflasi pada Juli 2020 sebesar 6,1%, melonjak dari posisi Juni yang hanya 0,5% secara tahunan.

Alhasil, mengubah-ubah tarif pajak pada umumnya dihindari terutama saat perekonomian belum stabil. Dengan skenario tanpa perubahan tarif pun, perolehan PPN masih bisa naik asalkan nilai objek PPN juga naik. Objek PPN adalah nilai tambah (value added). Nilai tambah adalah selisih antara nilai produk dengan nilai input.

Nilai tambah dikontribusi oleh bahan baku, tenaga kerja, modal, dan kewirausahaan. Mekanisme ekonomi akan mendistribusikan nilai tambah sesuai peranan masing-masing faktor produksi. Alhasil, peningkatan penerimaan PPN akan diikuti pula oleh kenaikan penerimaan pajak penghasilan (PPh) Orang Pribadi maupun PPh Badan.

Tesis di atas terkonfirmasi. Sektor industri -yang mengolah barang mentah menjadi setengah jadi atau barang jadi- mampu menyetor pajak lebih tinggi. Oleh karenanya, penerimaan PPN mestinya lebih dominan daripada PPh, sebagaimana terjadi di negara maju. Kontras di Indonesia, porsi PPh Badan lebih besar dari PPN.

Kontras di Indonesia, kinerja PPN Indonesia pada 2018 berada di level 63,58%. Oleh karenanya masuk akal apabila penerimaan perpajakan justru didominasi oleh PPh Badan. Kontribusi PPh Badan terutama industri non migas mencapai 46,1%, sedangkan kontribusi PPN pada tahun lalu 35%.

Data di atas sekaligus menepis keberlakuan konsep the death of the income tax di Indonesia. Konkretnya, pendekatan akselerasi nilai tambah dari sisi pendapatan tetap layak dipilih sebagai wahana untuk meningkatkan penerimaan PPN dan bukan sebaliknya.

Besaran konsumsi dipengaruhi oleh variabel pendapatan. Pajak konsumsi lebih beriorientasi pada hasil, sedangkan pemajakan dari sisi produksi lebih fokus pada proses. Proses tidak pernah mengkhianati hasil.

Alhasil, pembelajaran yang dapat dipetik dari polemik PPN adalah bahwa konsumsi dan produksi ibarat dua sisi mata uang. Hanya filosofinya sangat berbeda. Pajak produksi dikenakan atas dasar sumbangan kepada perekonomian. Sementara itu, pajak konsumsi berdasarkan pada serapan terhadap sumber daya yang terbatas.

Dengan alur logika ini pula, belanja bantuan sosial atau apapun namanya pada era “normal baru” ke depan perlu lebih diarahkan selektif pada kegiatan produktif. Selama program pemulihan ekonomi masih saja berorientasi pada konsumsi, alih-alih produksi, pemajakannya pun, lagi-lagi, menyusur pada sisi konsumsi.

Pada akhirnya, motif konsolidasi fiskal untuk mendongkrak penerimaan yang menitikberatkan pada pajak konsumsi menghendaki tindakan konsumtif. Sebaliknya, pemajakan yang berdasarkan pada kegiatan produksi akan mengarahkan pelaku ekonomi untuk senantiasa produktif. Mau pilih yang mana?

*) Guru Besar Fakultas Ekonomi Universitas Negeri Jakarta, Direktur Riset SEEBI (the Socio-Economic &Educational Business Institute) Jakarta, Doktor Ilmu Ekonomi Alumnus PPs UGM Yogyakarta

Sumber: investor.id,